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湖北省安陆市人民检察院

当前退耕还林领域职务犯罪的特点、原因及对策

时间:2014-11-13 来源: 访问量:

王艺昭    孙世忠

 

退耕还林,就是把不适应于耕作的农地(主要指坡度在25°以上的坡耕地)有计划地转换为林地。从保护和改善生态环境出发将易造成水土流失的坡耕地有计划,有步骤地停止耕种,按照适地适树的原则,因地制宜的植树造林,恢复森林植被,实现人与自然和谐共进的基础性工程,是一项直接关系生态环境治理和广大退耕农户切身利益的“民心工程”。

一、 退耕还林情况简况

某市辖2个街道、9个镇、4个乡。共有446个自然村,该市地形复杂,绝大多数属丘陵地带,且农业基础薄弱。2000年国家将该市确定为退耕还林示范县级市,退耕还林面积占该市的60%。历经3年的试点示范,到2003年全面实施。截至目前,该市共实施退耕还林15万亩。该工程由该市林业局负责总体规划,下设林业站具体实施。自2000年工程实施以来,国家每年都投入巨额资金用于退耕还林,截至2012年,已累计向该市投资9526.3万元,其中粮食补助款6754.5万元,管护费1421.7万元。如此巨大的投入,主要来自于中央财政和国债资金。由于退耕还林工程的实施,该市森林覆盖率逐年提高,2012年已达到61%,生态环境逐步好转,退耕地群众生活环境显著改善。

在退耕还林工程发挥其巨大生态效益的同时,土地面积申报、实地测量和检查验收环节是否属实?兑现退耕还林补助资金用在何处?是否发放到位?是退耕地群众乃至全市人民关注的焦点。

二、案件情况分析

退耕还林,保护生态,是国家的一项重要政策。然而,国家财政发放的各种退耕还林补助却被一些人视为“唐僧肉”,垂涎三尺。仅以某市人民检察院查办的案件为例:自2009年至2012年,该院共立办退耕还林领域职务犯罪案件1215人,占立案总数的60%。镇村干部和林业局干部、乡镇林管站干部成为贪污侵占退耕还林补助的“主角”。通过这些案件的查处,严厉打击了该市退耕还林领域职务犯罪,保证了退耕还林政策的有效落实,取得了良好的法律效果和社会效果。

案件虽已告一段落,但其中所暴露出的干部职工教育、制度建设、监督机制建立、管理等方面存在的漏洞和薄弱环节也引起预防职务犯罪部门的高度重视和思考。通过与嫌疑人谈话,主动与林业主管部门座谈,深入退耕还林地实地查看,和办案人共同探讨等形式,剖析案情,分析发案原因,对退耕还林中存在的问题进行了调查研究。案件有以下几个特点和表现形式:

(一)退耕还林领域贪污犯罪的特点

1、发案呈上升趋势,窝案串案突出,群体性犯罪现象普遍。

退耕还林工作涉及面广、环节多,不是哪一个职位的人就能决定得了的事,如要虚报退耕面积套取国家资金,必须要经林业部门规划、乡村上报人员和面积、实地丈量、勾图和审核验收等关口。因而,往往是林业部门的工程技术人员与乡村干部互相勾结,沆瀣一气,事先通谋,共同作案。

2、发案环节集中在基层,多为林站工作人员和村、组干部伙同作案,涉案人员中重点部门负责人所占比例高。由于符合退耕林政策的土地均在山、岭地带,基层林业站握有对退耕地的实地勘察、手续初审上报等第一手资料的实际操作权,加之林业局对各林业站上报材料缺乏实际有效监督,基层林业站成为此类案件发生的重灾区,林业站负责人成为职务犯罪易发人群;由于林业干部对退耕还林面积有规划、验收的职权,村、组干部有机会提供尚未承包到户和休耕的坡耕地,所以在整个退耕还林过程中,由于利益驱动,双方互相利用、弄虚作假,违反退耕还林政策,用不符合享受补助条件的土地骗取钱粮补助款;同时,其它参与执行国家退耕还林政策的国家工作人员也有可能参与贪污作案。由于退耕还林政策实施以来,一些国家工作人员在退耕还林工作中并未严格执行国家政策,他们的监管不力,致使大家均把国家的退耕还林补助当成“唐僧肉”,也给了犯罪分子以可乘之机,因此并不能排除其它人员趁机作案的可能。

3、作案时间长,犯罪次数多,涉案金额大。按照国家退耕还林基本政策,粮食补助的标准为210//年,生活补助的标准为20//年,共计230//年,经济林补助5年,生态林补助8年。每年须验收合格后方能发放当年的退耕还林补助款。但是,由于各相关单位及个人对退耕还林的申请、检查、验收起不到实质的监督把关作用,导致那些弄虚作假者一旦申请合格,就长期损害国家和农民利益,涉案款动辄数万元,有的甚至达到十几万元,由于犯罪嫌疑人多为林业系统工作人员,且作案时间长、涉案金额大。

4、罪名比较集中,作案手段比较单一。根据规定,退耕还林由基层林业站负责受理申请、上报,林业部门负责审批、验收。由于主管部门进行审查时,仅仅流于形式,起不到实质的监督把关作用,致使犯罪嫌疑人在申请的时候就在土地类型、面积等方面弄虚作假,最终轻松骗取国家退耕还林补助。因此,退耕还林领域的职务犯罪多为采取捏造土地类型、虚报土地面积的手段,骗取国家退耕还林补助资金并据为己有的贪污行为。该院办理的所有涉及退耕还林领域的职务犯罪案件均系贪污案件。                                                                                                                                                      

5、犯罪行为有较强的隐蔽性。由于退耕还林的地块往往处于人迹罕至的沟坡地带,交通不畅,给群众的监督举报带来了不便,也为检查验收的实地勘察、调查取证工作带来难度,加之林业主管部门监督把关不力、退耕还林的政策宣传不到位,所以大部分地方的退耕还林工作均为暗箱操作,缺乏透明度,退耕还林面积、补助等信息完全掌握在林业站工作人员、部分村干部和退耕还林管理者手中,大多数群众至今不知退耕还林为何物,缺乏有效的群众监督,是导致有的犯罪嫌疑人数年间多次进行贪污作案均未被及时发现的主要原因。

6、社会危害性大。退耕还林是我国一项造福于民的浩大工程,直接关系着老百姓的切身利益,该领域贪污犯罪案件侵害的不仅仅是国家专项资金的所有权和国家工作人员的廉洁性,同时也损害了广大农民的利益,打击了退耕还林户的积极性,造成了恶劣的社会影响,也破坏了国家发展计划的实现。

(二)退耕还林领域贪污犯罪的表现形式

1、林业部门工作人员单独或者伙同村干部,将不符合退耕还林政策的土地和荒山纳入退耕还林范围,骗取国家退耕还林补助资金。《中华人民共和国退耕还林条例》第三十六条规定:“尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的,以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林,只享受种苗造林补助费。”而按照承包耕地实行退耕造林的,除享受种苗补助费以外,还享受粮食补助和生活补助。犯罪嫌疑人正是看中了耕地造林与荒山荒地造林在补助上的差别,利用工作中掌握的退耕还林规划信息,与村委会签订虚假合同,承包部分荒山荒地,编造土地类型证明,将荒山荒地变成退耕地,骗取退耕还林粮食补助款。

该院办理的退耕还林领域贪污案件中的绝大多数犯罪嫌疑人均是采取此类手段进行贪污的。如2011年该院办理的某市林业局工作人员施某等四人共同贪污案。2009年,施某4人共同承包了村某荒地用于种植意杨,该承包地并不属于承包到户的耕地,因此不能享受国家退耕还林补助。但是,4名犯罪嫌疑人为了套取国家退耕还林补助,在明知该面积不符合退耕还林政策的情况下,利用职务之便,为该面积申请退耕还林补助,贪污补助款6万余元。

2、林业部门工作人员利用掌握退耕还林指标的职务之便,与村干部相互勾结,借用其它农户所有的山地,或者直接将他人名下的土地面积以自己名义申报退耕还林骗取国家退耕还林补助资金。某检察院2011年查办的某市某林业站站长卢某、某市某村党支部书记王某共同贪污一案,两犯罪嫌疑人合谋将该村农户的种植面积以自己的名义申报国家退耕还林补助,为了通过检查验收还制作了一整套检查验收档案资料,最终两犯罪嫌疑人在既不植树,也没造林,未投资分文的情况下骗取了国家退耕还林补助资金10余万元。

3、林业部门工作人员利用职务之便,以小报大,虚增承包土地面积,或者以次充好,将成活率未达到退耕还林标准要求的林地评定为合格面积,从而骗取国家退耕还林补助资金。该院2012年办理的该市某镇林业站原站长程某贪污案。犯罪嫌疑人程某在退耕还林面积进行规划、勾图、验收、制作兑付花名册的过程中,利用自己职务上的便利条件,将未达到验收标准的面积评定为合格面积,从而套取国家退耕还林补助,累计贪污20余万元。

4 、经手上报退耕还林各项数据的人员,利用职务上的便利,采取虚报退耕还林面积或者以少报多的手段,骗取国家退耕还林补助资金。20069月,犯罪嫌疑人王某在担任某市林业站站长期间,利用职务之便,伙同犯罪嫌疑人施某(某市林业局工作人员)、犯罪嫌疑人秦某(某市林业局工作人员)违反国家退耕还林政策,将某村150亩意杨基地,利用2005年退耕还林指标,分别以王某的爱人、秦某的爱人、施某的妹妹的名义在某林业站申报国家退耕还林,套取2005年国家退耕还林补助共计34500元,犯罪嫌疑人王某、秦某、施某3人各分得11500元据为已有。同时查明:2009年犯罪嫌疑人王某利用职务之便,违反退耕还林政策,利用因该市政府镍铁项目占用某村万某的退耕还林地而空出的44亩退耕还林指标,将自己在某村承包的50亩意杨基地在某林业站以44亩又纳入国家退耕还林,并以犯罪嫌疑人王某个人名义套取国家退耕还林补助款10120元、2010年度完善退耕还林补贴补助5500元,共计15620元据为己有。

三、退耕还林职务犯罪案件的原因

国家补偿给农户的退耕还林款,直接关系到农民的切身利益,基层干部虚报冒领退耕还林补助影响了农村社会稳定和镇村干部的公信力。退耕还林补助被侵吞的主要原因表现在教育落实不力、审核不严、管理薄弱、监督流于形式。

1、教育不力,致部分干部法律意识淡薄。“自己是由于平时疏于学习,导致法制观念淡薄,从而走上了违法犯罪道路。”是我院办理退耕还林案件中发案人员在忏悔书中的共同反省,不学法、不懂法,基层干部很少组织法律知识学习,知法的人不多,法制观念十分淡薄,甚至触犯法律还不知道是违法。

2、审核不严,弄虚作假,易蒙混过关。身为林业站临时工的李某归案后交代,“我以爱人名义报50亩退耕还林地,报上之后就通过了审核,实际上我和我爱人在XX村根本没有地。”一个临时工作人员虚报退耕还林地50亩竟能通过审核,说明有关部门对退耕还林补偿款的把关审核不严。

3、管理薄弱,镇干部和林管人员钻空子。按照规定,林地和两荒地不能上报为退耕还林地,但有的林业部门验收造林主要验收造林面积够不够,而对是否是耕地则由外业人员检查,验收和检查人员不同,使得管理存在不少漏洞,导致荒地、泄洪地等不该被申报为退耕还林地的也被申报。笔者在调查中发现,某村村委会在20032008年间,违反退耕还林政策将村集体的土地以农户的名义上报退耕还林地,冒领退耕还林补贴款,后作为村集体的收入计入该村账目,又被村干部挪用于个人使用。还有个别林业站工作人员还与村干部拿退耕还林补偿作为利益交换筹码,为了中饱私囊,放弃监督相互勾结。

4、监督形同虚设,看似“明白纸”实成“遮羞布”涉案的个别村虽有财务公示墙公示栏,但大多数是走形式。有的村对退耕还林补偿发放情况并未公开,有的村务公开栏设在院内一般老百姓看不到,有的乡村干部以公开账目村民也看不懂为由不公开甚至以“公不公开也没啥用”为由拒绝公开,有的所谓的公开成了个别村干部贪占退耕还林补助的“遮羞布”。

四、预防对策与建议

   1、 开展素质教育,提高镇村干部、林业干部思想认识和法律意识。着力加强对基层林业部门负责人的教育和管理,联合纪检监察、检察机关进一步加强预防职务犯罪和党风廉政教育,利用所查办的职务犯罪典型案例,结合工程实际,抽调业务骨干组成宣讲团到各乡镇和重点村开展形式多样的法制宣传和警示教育活动,提高林业干部的法律意识和责任意识,强化他们遵规守法的自觉性,帮助他们树立正确的人生观、价值观和政绩观,增强拒腐防变能力,做到防微杜渐,防患于未然。

2、加强对基层退耕还林工作的监管。查办案件反映的工作漏洞主要在基层林站,所以监管的重心要放在基层。林业主管部门要从程序上、实体上加强管理和监督。一是加强对退耕还林工作人员业务培训和管理,规范工程实施程序及业务流程,严格执行国家政策,正确把握退耕还林标准,将书面审核与实地调查监督有机结合起来,确保程序监督有实效;二是加强监督,建立完善乡村退耕还林公示举报制度,对退耕还林面积、地块位置和补助发放情况向退耕地群众公示,设立举报电话,广泛接受群众监督,增强工作透明度;三是对基层林业站所定期进行监督检查,对不规范的行为及时予以纠正,坚决杜绝林业工作人员利用职务之便违规参与退耕还林,对涉及违法违纪的,决不姑息迁就。

 3、林业主管部门要进一步完善工作机制。在退耕地类型的确认上要汲取教训,改变工作方法,完善工作流程,改土地类型证明由退耕人自行索取为退耕办收集申请,会同土地认证权威部门集中勘察认定,尽最大可能避免人为干扰,堵塞工作漏洞,把有限的退耕还林资金用在刀刃上。

4、建立预防职务犯罪工作新机制。对退耕还林工程开展预防职务犯罪工作,要充分发挥林业部门的协作性和参与性,建立起专门预防和系统预防相结合的工作机制,检察机关就退耕还林中重点环节主动提前介入,深入乡村林地,加强对工程实施过程的监督。同时,加强林业部门与检察、纪检、监察、财政、审计等的协调机制,不断畅通预防信息渠道,加大联合工作力度,发挥整体优势,定期或不定期召开预防工作会,分析工程实施中存在的问题,研究工程中预防职务犯罪的具体措施,实现预防职务犯罪工作的职能互补,形成有效的预防工作体系,防范职务犯罪的再次发生。

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